PPP市場(chǎng)現(xiàn)十大亂象 強(qiáng)監(jiān)管糾偏糾錯(cuò)規(guī)范發(fā)展

????? 政府和社會(huì)資本合作（PPP）進(jìn)入公眾視野，已經(jīng)有幾年時(shí)間了。其取得的成績(jī)有目共睹，比如建立了一系列較為完善的法規(guī)政策體系，成立了專職管理部門，專門設(shè)立了推廣PPP基金等，用3年時(shí)間成為全球規(guī)模最大的PPP市場(chǎng)，但發(fā)展中的一些問題和亂象開始逐步顯現(xiàn)。

????? 相關(guān)部門先后出臺(tái)了一系列政策措施引導(dǎo)、矯正PPP的發(fā)展，尤其是近一年來，規(guī)范PPP發(fā)展的思路漸漸清晰。效果如何？證券時(shí)報(bào)記者采訪了多位專家，為推進(jìn)中國(guó)PPP模式中遇到的難題把脈，探討如何更好地促進(jìn)PPP健康有序發(fā)展。

PPP的前世今生：

3年做到全球規(guī)模最大

??? 梳理PPP的發(fā)展歷程，有利于更好地理解PPP目前所處的階段，以及一些隱患問題的來源。

??? 有的公共物品政府沒能力獨(dú)立提供，又鑒于公益性不能完全由市場(chǎng)來提供，于是便有了PPP模式。就其淵源來講，PPP在我國(guó)并不是新鮮事物。自上世紀(jì)80年代以來，我國(guó)就開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BOT）等模式。但PPP模式始終未能在國(guó)內(nèi)真正發(fā)展起來，究其原因，關(guān)鍵在于法律法規(guī)缺位、制度建設(shè)滯后、信用環(huán)境不完善。

??? 2013年，十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，這才開啟了PPP發(fā)展的新局面。短短一年多時(shí)間，PPP從一個(gè)陌生名詞變?yōu)楦哳l詞匯，PPP也邁入高速發(fā)展的快車道。

??? 從公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的PPP簽約情況來看，這一輪PPP熱潮從2014年四季度開始初露鋒芒，于2015年下半年開始加速，在四季度達(dá)到頂峰。根據(jù)財(cái)政部公開數(shù)據(jù)顯示，2017年9月底，全國(guó)已進(jìn)入開發(fā)階段的PPP項(xiàng)目達(dá)6778個(gè)，總投資約10.1萬億元。其中已落地項(xiàng)目2388個(gè)，投資額約4.1萬億元。我國(guó)成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。

??? 記者梳理，這期間有幾個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)。2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號(hào)文），這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，對(duì)PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

??? 過去地方政府的投融資需求很大，但并沒有動(dòng)力去推動(dòng)PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺(tái)突破了對(duì)地方政府舉債的限制。但2014年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布“43號(hào)文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。堵住了“后門”，但“正門”地方政府債券還沒有完全打開，地方政府開始尋找新的融資渠道，這為PPP高速發(fā)展埋下了伏筆，同時(shí)也為日后PPP變味埋下了隱患。

??? 地方在上報(bào)PPP項(xiàng)目庫(kù)的過程中開始包裝PPP項(xiàng)目。一些地方把很多過去的難點(diǎn)項(xiàng)目包裝成PPP混入項(xiàng)目庫(kù)，PPP開始異化為一種融資模式。

??? 2015年下半年P(guān)PP簽約近萬億元，2016年一季度，PPP簽約速度出現(xiàn)一定回落，大概簽約3000多億元，主要是經(jīng)過前期PPP的快速發(fā)展，項(xiàng)目逐步落地。

??? 民生證券研究院宏觀研究員朱振鑫認(rèn)為，這段時(shí)間，對(duì)PPP的支持政策不斷升級(jí)。主要原因一方面是中央需要PPP來化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央在2013年摸清地方債務(wù)，2014年開始控制地方債務(wù)，希望通過PPP減輕地方政府的融資負(fù)擔(dān)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方需要PPP來穩(wěn)增長(zhǎng)。穩(wěn)增長(zhǎng)關(guān)鍵是穩(wěn)投資，穩(wěn)投資的關(guān)鍵是穩(wěn)融資。“43號(hào)文”之后，地方政府融資平臺(tái)的“歪門”被堵塞，政府債券的“正門”又沒完全打開，所以地方政府有動(dòng)力通過PPP融資。

??? “這與PPP的特征和當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段高度契合，是密不可分的。”財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，推廣PPP模式在當(dāng)時(shí)形勢(shì)下具有十分重要而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。第一是緩解地方政府債務(wù)壓力的需要。隨著地方政府性債務(wù)管理逐步規(guī)范，政府在基建領(lǐng)域“唱獨(dú)角戲”的能力受到制約，隱性舉債的“暗道”被堵上了，只能通過引入正規(guī)的PPP模式，轉(zhuǎn)變過去單純依靠“政府背書”的傳統(tǒng)方式，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。第二，這是全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要。PPP模式的靈魂和精髓，就是依法合作。也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需要。PPP作為新型的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入機(jī)制，正是擴(kuò)大有效投資需求、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要手段。

高速發(fā)展埋隱患：

PPP十大亂象

??? PPP從2014年開始推廣，3年時(shí)間做到全球最大，在取得成效的同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)了與政策要求并不完全相符的一些問題，在認(rèn)識(shí)上和操作上存在這樣或那樣的差距或不足。財(cái)政部中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)孫潔分析認(rèn)為，PPP大發(fā)展過程中，有十大亂象需要引起注意。

亂象一：明股實(shí)債

??? 明股實(shí)債是指表面上表現(xiàn)為一種股權(quán)的形式，而實(shí)際是一種債務(wù)安排。具體做法是投資人以股權(quán)的方式進(jìn)入項(xiàng)目公司，然后要求政府在一定期限內(nèi)購(gòu)買投資人所持有的股份。對(duì)政府而言，實(shí)際是在一定期限內(nèi)歸還一種到期的債務(wù)，顯然這種做法會(huì)擴(kuò)大政府債務(wù)。

亂象二：固定回報(bào)和保底承諾

????? 固定回報(bào)事實(shí)上是一種典型的融資行為，根本就不屬于PPP模式。保底承諾是指投資人通常要求政府給予一個(gè)最低收益率的承諾。PPP模式吸引社會(huì)資本一個(gè)重要因素是項(xiàng)目盈利而不暴利收益原則。如何有效使用這一原則，需要有一個(gè)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)。由于一些咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)不理解機(jī)制設(shè)計(jì)，直接要求政府給予投資人一個(gè)最低收益率的保障，顯然不符合PPP的規(guī)范做法。如政府要建設(shè)一個(gè)污水處理廠，為了保障投資者收益，政府通常會(huì)給投資人設(shè)定一個(gè)最低的污水處理量，如果污水處理量低于這個(gè)數(shù)據(jù)，政府會(huì)給予一定的補(bǔ)助，而不是根據(jù)投資總額要求政府給予一個(gè)最低回報(bào)率。

亂象三：提前簽約和合同簡(jiǎn)單

????? 項(xiàng)目還沒準(zhǔn)備好，或在準(zhǔn)備階段，政府就提前和投資人簽了框架協(xié)議，這種做法的目的通常是為了加快項(xiàng)目進(jìn)度。有時(shí)在一些地方項(xiàng)目推介會(huì)中，會(huì)有上百個(gè)企業(yè)和政府簽訂框架協(xié)議。雖然說提前簽訂框架協(xié)議可以加快項(xiàng)目進(jìn)度，但問題是這就無形中排除了其他更有優(yōu)勢(shì)的投資者。

亂象四：關(guān)聯(lián)交易

????? PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的關(guān)聯(lián)交易是PPP規(guī)范發(fā)展的絆腳石，主要體現(xiàn)在咨詢服務(wù)與投資方之間較為突出。PPP項(xiàng)目實(shí)施中一個(gè)重要環(huán)節(jié)是對(duì)項(xiàng)目做實(shí)施方案的設(shè)計(jì)，由于實(shí)施方案需要大量的投入，包括人力、物力和財(cái)力，方案的好壞將直接影響項(xiàng)目能不能吸引到投資人。這一過程通常由政府公開選擇一家咨詢機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)，同時(shí)也需要給服務(wù)方相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用，有些項(xiàng)目費(fèi)用高達(dá)數(shù)百萬元。為了能夠最終得到項(xiàng)目和政府簽約，一些企業(yè)代政府請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)，并支付相應(yīng)的費(fèi)用，這種做法無疑減少了政府前期的成本，而帶來的問題是咨詢機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)實(shí)施方案過程中能否確保中立，隱含著很大的風(fēng)險(xiǎn)。

亂象五：標(biāo)的不明

??? “資本金投資回報(bào)率”和“項(xiàng)目公司年融資利率”“雙零”中標(biāo)案例的出現(xiàn)，曾在一段時(shí)期內(nèi)引起業(yè)內(nèi)很大反響，出現(xiàn)這種現(xiàn)象只能說明在政府采購(gòu)的標(biāo)書中所設(shè)定的標(biāo)的出現(xiàn)了問題。政府采購(gòu)文件中，標(biāo)書中最關(guān)鍵內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是標(biāo)的，如果設(shè)計(jì)不合理一定會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)結(jié)果不理想，甚至出現(xiàn)相反的結(jié)果。比如，許多標(biāo)書中將回報(bào)率設(shè)定作為標(biāo)的出現(xiàn)，無疑還是將PPP模式作為一種融資工具，甚至有時(shí)還分為投資回報(bào)率和運(yùn)營(yíng)回報(bào)率，這都屬于不規(guī)范的做法。

亂象六：回避競(jìng)爭(zhēng)

????? 競(jìng)爭(zhēng)是PPP模式運(yùn)用過程中確保其發(fā)揮作用的一個(gè)重要機(jī)制。但是在實(shí)際操作過程中，總是想用各種各樣的方式來回避競(jìng)爭(zhēng)這一機(jī)制。如選擇合作伙伴時(shí)，往往會(huì)設(shè)定一些排他性條款，降低競(jìng)爭(zhēng)性，達(dá)到確保前期簽訂框架協(xié)議者中標(biāo)的目的。競(jìng)爭(zhēng)是提高效率的基礎(chǔ)，沒有了競(jìng)爭(zhēng)，提高效率從何談起。

亂象七：簡(jiǎn)單拉長(zhǎng)還款期限

????? PPP模式有一個(gè)長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，為此，財(cái)政部頒文規(guī)定PPP模式合作期不能低于10年，一些項(xiàng)目為了符合這一要求，就將政府付費(fèi)的時(shí)間延長(zhǎng)到10年，而且僅僅是將政府付費(fèi)時(shí)間從原來的3年延長(zhǎng)到10年，項(xiàng)目的后續(xù)維護(hù)管理仍由政府負(fù)責(zé)。這種簡(jiǎn)單拉長(zhǎng)還款期限對(duì)政府唯一的好處就是相對(duì)來說減少了地方政府近期的財(cái)政支付壓力，但對(duì)于提高效率和改善質(zhì)量以及管理創(chuàng)新來說，沒有任何改善。

亂象八：隨意設(shè)定還款標(biāo)準(zhǔn)

????? PPP項(xiàng)目收益通常是一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的現(xiàn)金流量，特別是對(duì)于完全由政府付費(fèi)的一類項(xiàng)目。由于為規(guī)避某一規(guī)則和政策要求，政府支付的現(xiàn)金流量被隨意設(shè)定，例如：有的年支付額開始較小，然后逐年增加；有的開始較大然后逐年減少；還有的要求在最后移交時(shí)，政府要支付項(xiàng)目的剩余價(jià)值，理由是前面的收益不足，沒有達(dá)到預(yù)期的回報(bào)等。這些都屬于不規(guī)范的做法。

亂象九：運(yùn)營(yíng)建設(shè)兩張“皮”

????? PPP作為一種管理模式，與之前的項(xiàng)目融資相比，一個(gè)重要區(qū)別是項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理工作，其主要功能是將項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率交由項(xiàng)目公司來承擔(dān)，企業(yè)為了追求利益最大化，會(huì)盡力減少運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用，而減少費(fèi)用的有效手段只能是提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。當(dāng)前許多PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中，中標(biāo)方主要為了工程建設(shè)利潤(rùn)，對(duì)于建成后的項(xiàng)目則轉(zhuǎn)交給政府的市政公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。不少項(xiàng)目在采購(gòu)階段，將投資回報(bào)收益率與運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)費(fèi)用分開計(jì)算，作為兩個(gè)標(biāo)的，最后很難達(dá)到項(xiàng)目最終的目標(biāo)。

亂象十：政府隱性擔(dān)保

????? PPP模式中，政府選擇社會(huì)資本作為合作伙伴的一個(gè)重要因素是社會(huì)資本有創(chuàng)新能力及追求利益的內(nèi)在動(dòng)力，而企業(yè)選擇政府的PPP項(xiàng)目也主要是以政府信用為主要依據(jù)。但是，政府的信用并非通過擔(dān)保體現(xiàn)，而是以政府在項(xiàng)目中承擔(dān)的財(cái)政支付能力體現(xiàn)，當(dāng)然這種能力受到一般公共預(yù)算支出10%紅線的約束。當(dāng)前一些項(xiàng)目實(shí)施過程中要求政府提供相應(yīng)的擔(dān)保承諾，這明顯不符合已有的政策和相關(guān)規(guī)章制度。

從發(fā)展到規(guī)范：

問題項(xiàng)目斷舍離

????? 亂象頻出，對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范和整頓開始拉開大幕。2017年以來，尤其是后半年，新一輪地方政府融資監(jiān)管加強(qiáng)。

????? 2017年5月，財(cái)政部要求全面開展地方政府融資擔(dān)保清理工作，并嚴(yán)禁地方政府以借貸資金出資設(shè)立投資基金，不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。同年6月5日，財(cái)政部通過編制“負(fù)面清單”，明確政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的“服務(wù)類”事項(xiàng)。去年12月以來對(duì)非標(biāo)資產(chǎn)的清理與“回表”的壓力加大，有效遏制地方政府基建中“明股實(shí)債”融資模式的增長(zhǎng)。

????? 2017年11月16日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(92號(hào)文)，一方面嚴(yán)格項(xiàng)目新入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面開始集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目，清退不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債等項(xiàng)目，并設(shè)立期限為2018年3月31日。隨后，國(guó)資委亦從嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、控制規(guī)模等方面對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目做出了詳細(xì)的規(guī)定。

????? 從2017年11月至2018年4月1日，根據(jù)明樹數(shù)據(jù)，財(cái)政部PPP庫(kù)共清退項(xiàng)目數(shù)2330個(gè)，涉及投資金額2.2萬億元。與2017年10月底項(xiàng)目庫(kù)的情況相比較，此次總的項(xiàng)目數(shù)退庫(kù)率為15.9%，金額退庫(kù)率為12.4%，效果明顯。

????? “清庫(kù)的主要目的是引導(dǎo)PPP規(guī)范發(fā)展。”孫潔告訴記者，PPP推進(jìn)并未減緩，此次清理完成后，現(xiàn)有留存下來的項(xiàng)目將更加規(guī)范。

????? 根據(jù)項(xiàng)目庫(kù)的月報(bào)和網(wǎng)絡(luò)資料顯示，2017年11月前，基本上維持著每月清理100個(gè)左右項(xiàng)目的速度。在“92號(hào)文”發(fā)布前，PPP項(xiàng)目庫(kù)的清理主要針對(duì)遲遲無法落地、存在嚴(yán)重缺陷的項(xiàng)目。自“92號(hào)文”發(fā)布以后，項(xiàng)目庫(kù)清理力度顯著加大，單月退庫(kù)項(xiàng)目金額到2018年1月已經(jīng)增長(zhǎng)到每月5307億元，項(xiàng)目清理集中在“92號(hào)文”中提及的未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的項(xiàng)目。

????? 民生證券研究院分析師陶貽功認(rèn)為，一季度74%的退庫(kù)項(xiàng)目為耗時(shí)超2年仍處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、云南為本輪清庫(kù)重點(diǎn)規(guī)范區(qū)域。從10%監(jiān)管紅線這一指標(biāo)來看，雖然部分區(qū)域在3月清庫(kù)后已滿足監(jiān)管要求，但貴州總庫(kù)理論支付額仍超10%紅線，河南、四川等五省中分別有25%、6%的城市總庫(kù)、管理庫(kù)理論支付額超10%紅線，項(xiàng)目庫(kù)后續(xù)仍有進(jìn)一步清理的空間。

????? 另外，根據(jù)大岳咨詢的數(shù)據(jù)，從去年11月到今年3月底，在清退項(xiàng)目的同時(shí)，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)新入庫(kù)項(xiàng)目2416個(gè)，涉及金額3.4萬億元。整體項(xiàng)目庫(kù)數(shù)量有所減少，但涉及金額增加了1萬億元。大力清退不合規(guī)項(xiàng)目同時(shí)也有大量新的項(xiàng)目入庫(kù)。

??? “PPP發(fā)展將全面邁入重質(zhì)時(shí)代，回歸初心和本源才有可持續(xù)發(fā)展。”陶貽功認(rèn)為，自2014年國(guó)家大力推動(dòng)PPP至今，發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題，存在借PPP推高地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)部門發(fā)布了一系列文件對(duì)PPP項(xiàng)目合規(guī)性作了進(jìn)一步規(guī)定。PPP模式具備一定優(yōu)越性，但為了未來的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)階段必須要糾偏糾錯(cuò)，清除不適用PPP模式的項(xiàng)目。預(yù)計(jì)未來各地方政府仍將結(jié)合自身財(cái)政支出能力，進(jìn)行進(jìn)一步的整改和退庫(kù)，同時(shí)結(jié)合地方發(fā)展需求考慮PPP項(xiàng)目的輕重緩急、優(yōu)先順序，確保項(xiàng)目物有所值和財(cái)政可承受。